Si parli di sede, zona o di località e non più di Pianta organica, poco conta: l’occhio del Consiglio di Stato non perde di vista l’importanza di individuare un “ambito” che garantisca una “equa distribuzione” degli esercizi farmaceutici così da tutelare la popolazione e, dunque, l’utenza.
Per la giurisprudenza, la programmazione e la pianificazione del servizio farmaceutico sul territorio volge verso espressioni, direi, sostanzialiste che, tuttavia, non elidono il concetto che ciascuna farmacia debba comunque possedere un ambito territoriale.
La Pianta organica
La recente sentenza n. 1111/2026 consente di ripercorrere l’evoluzione del concetto di Pianta organica che, dopo il Decreto Monti, ha assunto una nozione più flessibile di programmazione territoriale funzionale al soddisfacimento delle esigenze della popolazione residente (criterio demografico). In particolare, dal 2012 è stato ritenuto “sufficiente” indicare la località o zona da attribuire a ciascun esercizio, senza la necessità di una indicazione di precisi confini.
Sul piano terminologico, la nozione di zona/sede è stata sostituita dalla giurisprudenza anche dal concetto di ambito di pertinenza, inteso come area di utenza che la farmacia è deputata a servire. Ciò significa che non si è perduta la funzione della perimetrazione che resta quella di “fornire uno strumento per consentire la localizzazione della farmacia all’interno della propria zona (oltre che a distanza di almeno 200 metri dalle altre già insediate), rispettando un disegno di massima volto ad assicurare, attraverso la diffusione degli esercizi sul territorio, una ottimale accessibilità al servizio farmaceutico, essendo poi gli utenti liberi di rivolgersi a qualsiasi esercizio di loro preferenza”. Da qui, la conseguenza tratta dei Giudici per cui, nell’ambito della programmazione comunale, debba essere garantita “equità” nella distribuzione delle farmacie sul territorio.
In altre parole, l’esercizio del potere pianificatorio dell’Ente non deve avvenire secondo un criterio rigorosamente geo-cartografico -salvo, ovviamente, che il Comune non ritenga motivatamente di dover delimitare in modo rigoroso tali confini- bensì per zone di pertinenza che individuino bacini di utenza. Dunque, la programmazione territoriale comunale, pur non assegnando una precisa ubicazione a ciascuna farmacia, assegna, comunque sia, “una porzione di territorio (sede farmaceutica), più o meno ampia, definita sommariamente attraverso le indicazioni che richiamano a località, frazioni, quartieri et similia, ove l’aspetto prevalente, salvo il limite della distanza legale minima, è essenzialmente l’idoneità della sede prescelta a soddisfare le esigenze della popolazione residente”. Soggiunge, poi, il Consiglio di Stato che la normativa in punto impone che la pianificazione comunale faccia riferimento all’equilibrio dell’offerta tra le diverse aree di insediamento della popolazione residente.
Il criterio della mezzeria
La necessità che si faccia riferimento non alla mera fissazione di confini tra zone riservate alle singole farmacie, bensì all’equilibrio dell’offerta tra le diverse aree, implica che, nell’ipotesi in cui la medesima via sia stata esplicitata come linea di confine tra due aree di pertinenza di due farmacie, senza specificazione circa la riferibilità all’una o all’altra sede e senza specificazione dei numeri civici, non possa applicarsi il criterio della mezzeria. Pertanto, la via, si legge nella sentenza, è da considerarsi “promiscua”, ascrivibile, cioè, a “ambo i lati”, indifferentemente all’una e all’altra sede, con l’obbligo di rispettare la distanza minima legale dei 200 metri.
Lo sconfinamento
Trasponendo tali coordinate nel caso sottoposto al Consiglio di Stato, ove si discuteva di uno “sconfinamento” di una farmacia a danno di un’altra, in assenza di una rigorosa delimitazione cartografica da parte del Comune, è accaduto che i giudici non ne abbiano ravvisato l’illegittimità. Questi ultimi hanno precisato che il concetto di “zonizzazione funzionale per bacini di utenza” con la sola indicazione della località/zona in cui è ubicata la farmacia non è di per sé illegittima anche nell’ipotesi in cui “la collocazione della nuova sede farmaceutica fosse in area già servita da preesistenti esercizi, laddove giustificata dall’entità della popolazione interessata”. In altre parole, è stato ribadito che se è vero che l’aumento delle farmacie risponde allo scopo di estendere il servizio farmaceutico alle zone meno servite, è altresì vero che tale indicazione non è tassativa, né esclusiva, stante il prioritario criterio dell’equa distribuzione sul territorio .
L’assestamento giurisprudenziale sopra illustrato consente di cogliere un monito inviato ai Comuni, quali enti della programmazione, di ubicare le farmacie ove maggiore è la popolazione residente e ciò -aggiungerei- anche quando questi ultimi siano portatori di un interesse proprio, quali titolari o prossimi alla titolarità della comunale da poco prelazionata.
di Silvia Stefania Cosmo, avvocato, Milano, silvia.cosmo@iusfarma.it
